省政府法制办公室副主任 陈晓光
（根据录音整理）

各位领导、同志们：
借今天这个通报会的机会，我想就涉及抗震设防要求的立法和执法问题讲点意见，供大家参考。
先讲一下抗震设防要求的立法问题。"抗震设防要求"这个概念是在《防震减灾法》中最后确定的法律概念。在《防震减灾法》之前，对这个问题有一些不同看法。开始也提出过叫"抗震设防标准"，但是由于地震主管部门所叫的"抗震设防标准"，与建设部门和其他部门应用的一些技术规范中所叫的"抗震设防标准"有时容易混淆，也引起了一些争论，到底哪个叫"抗震设防标准"，有点说不清楚。所以需要总结实践的经验，给它作出一个比较适合各个部门、各个行业使用的法律概念。《防震减灾法》规定了"抗震设防要求"这样一个法律概念。按照这个概念，就是对各类建设工程，都要有一个抗震设防要求。过去的《中国地震烈度区划图》是对各类建筑工程提出了一个基本的抗震设防要求，就是不管是建筑工程、水利工程、交通工程、能源工程，都要按照这个区划图所规定的基本的抗震设防要求，来进行抗震设防的设计、施工。简单地讲过去我们提出的抗震设防要求，就是指某一个建设工程是要按七度设防，还是要按八度设防。这个就是讲的抗震设防要求。
我理解抗震设防要求只是对抗震设防提出的一个基本的要求。具体如何来满足这个要求，还要依靠各类技术规范、技术标准，按照这些规范来实际操作、来执行，才能够满足这个要求。所以也可以把配套的一些专业的各个行业的设计规范，叫做一种执行抗震设防要求的技术标准。在《防震减灾法》规定了基本的抗震设防要求后，还需要有关的法规、规章来制定更为具体的行为规范。抗震设防要求按我国立法的规范来看，是把它分为两类抗震设防要求，一类是一般抗震设防要求，一类是特殊抗震设防要求。一般抗震设防要求就是国家编制的过去是地震烈度区划图，现在是地震动参数区划图，这个就是规定的一般抗震设防要求，对各行业各类的一般建设工程都可以普遍适用。另一类是特殊抗震设防要求，特殊抗震设防要求通过什么程序来确定呢？要通过专门的建设工程场地地震安全性评价来确定，也就是我们平常简称的安评工作。按《防震减灾法》对哪一些工程需要通过地震安全性评价确定抗震设防要求呢？就是对重大工程和可能产生严重次生灾害的建设工程。法律上是规定了这么一大个范围，具体哪一些工程叫重大工程，哪一些叫可能产生严重次生灾害的建设工程，还需要配套的法规、规章来具体界定。因此，根据《防震减灾法》的基本规定，我省在地方立法上也做了一些明确的规定。一个是1998年5月省政府58号令发布的《云南省建设工程场地地震安全性评价管理规定》。这是作为省政府规章，也是我们国家立法的一种形式，把在云南省如何做地震安全性评价工作，它的基本的范围、基本的程序和法律责任，都做了明确规定。这个规定是和《防震减灾法》配套的重要的地方立法项目，它可以使《防震减灾法》所规定的抗震设防要求的原则规定具体化，以便于执行。在这个规定中，一个重点也是难点问题是哪一些属于必须进行地震安全性评价的，就是要适用特殊抗震设防要求的范围。对这一问题，当时立法时也广泛听取了各方面的意见，最后也基本上集中了各方面提出的意见，写出了几条基本的范围，当时在省政府令第七条，做了比较明确的规定，一共列了九项属于必须进行安评的范围。根据最近三年来执行的情况看，应该说逐步地按照这个规定走上法制化、规范化管理的轨道。但执行中应该说还不是很理想，其中原因之一是在执行中各有关行业对范围的规定理解上可能还不够一致，对有些问题感觉还不够明确。因此为了解决这个问题，由省地震局牵头，会同有关部门进行反复研究、征求意见，经过省政府法制办审核、修改，最后采取以省政府办公厅文件的形式，于今年6月份又发了一个对58号令第七条解释的通知。这个解释基本上属于一个立法性解释文件，它要和58号令配套实施。这个解释也是按照省政府关于规章解释权限和程序的规定来制定的。
按照我国现在关于法律、法规、规章解释权限和程序的规定，对省政府规章有两类解释，一个叫立法解释，一个叫具体应用解释。如果是对规章的条文本身含义还不够明确，需要进一步明确，或者需要作补充规定的，适用立法解释。立法解释由立法机关即制定机关来解释。省政府令的立法解释由省政府来解释。省政府解释又分两种解释形式，一种是以省政府名义行文，省政府文件或者省政府专门的立法解释文件来进行解释；另一种是省政府批准，由有关主管部门来行文解释。这两种都算省政府的立法解释。还有一类叫具体应用解释，那就是如何具体应用一个规章的有关规定。具体应用解释一般还是由实施主管部门来进行解释，像省政府58号令，它的具体应用解释就由省地震局为主来进行解释。在什么情况下要报省政府进行解释呢？就是如果省地震局认为解释还有困难，或者是省地震局的解释，其他部门有异议，这种情况下要报省政府来作出解释。省政府既作立法解释，也作一部分重要的具体应用解释。因此，今年以省政府办公厅文件发布的，也是经省政府批准的这个解释，基本上是属于立法解释，也有部分内容属于具体应用问题的解释，是个综合性的解释文件。
从我省对抗震设防要求的地方立法来看，主要是制定了一个政府规章、一个解释，还有一个地方性法规，即《云南省防震减灾条例》。从国家的立法来看，除了《防震减灾法》以外，那就是有关的技术规范，也叫技术标准。最基本的重要的技术标准就是区划图，原来的地震烈度区划图，现在新颁布的8月1日正式施行的地震动参数区划图，这个是为抗震设防要求提供的基本的技术标准。除此之外，还有各行业的标准、行业的技术规范，例如建筑设计的技术规范，过去也有，它也是重要的技术标准，现在要根据新颁布的地震动参数区划图进行修订，要颁布新的技术标准。其他行业，水利、交通、能源、电信等部门可能都要相继修改或者新制定行业的技术规范，来和基本的国家技术规范相配套。这些技术规范过去有的把它叫技术法规，也是属于强制性执行的。强制性的国家标准、强制性的行业标准，都属于技术法规。但现在我国《立法法》规范的立法活动、立法形式，没有把技术标准这一块纳进去。所以严谨地讲，它还不算立法，但却是和国家立法相配套执行的重要规范，也是一种行为规范，只是它的专业性、技术性非常强。国家的一些立法规范，最后还要落脚到技术规范上，没有这些技术规范的支撑，立法上所规定的一些行为规则也是难以操作的。我认为新颁布的基本的技术规范，就是在抗震设防要求上制定的地震动参数区划图，应该说总结至少从90年第三代地震烈度区划图以来的实践经验，更加科学、更加先进，为一般建设工程提供了一个新的技术规范，它也是制定、提出特殊抗震设防要求的一个基础。地震安全性评价工作也要先依据地震动参数区划图，再根据场地其它特殊的情况和建设工程的特殊要求来最后确定特殊的抗震设防要求。
到目前为止，从国家到我省，若从立法的角度来看，应该说主要的基本的东西，规则、规范、标准已经有了，只是还有一部分行业的技术规范需要修订。等修订完成以后，从立法这个角度，法律、法规、规章、立法解释、具体应用解释、有关技术规范都有了，应该说基本有法可依，有章可循，那么下面需要解决的重点问题就是执法问题，这也是我所要讲的第二个问题，抗震设防要求的执法问题。
按照法制的原则，首先就是要做到有法可依。现在有法可依的问题应该说基本解决了，当然还需要继续完善。那么在有法可依问题基本解决以后，需要解决的重点问题就转移到有法必依、执法必严、违法必究上，这都是讲的执法问题。执法问题应该说存在的情况更复杂，解决起来难度也更大，并且是需要多方面各部门相互配合的一个问题。在执法上地震行政主管部门在抗震设防要求管理工作中是一个实施法律、法规、规章的主管机关，应负有重要责任，要依照法律、法规、规章的规定，来组织好管理工作，来执好这个法。除了地震主管部门以外，其他相关的行政管理部门也负有重要的职责，各级建设、水利、交通等行政主管部门在执行抗震设防要求的法律、法规上都负有重要职责，并且各行政部门要互相配合，按照各自的职责，来做好自己的工作，这样才能形成一个合力。在遇到涉及部门职责交叉的问题，涉及到管理工作中的衔接、配合问题时，需要多通气、多研究、多探讨，这样才能把具体的执法问题给解决好。
除了行政管理部门要严格按照现有的法律、法规、规章和技术规范来做好执法工作以外，另外一大块，就是我们有关的设计、施工单位，还有从事地震安全性评价的有关技术单位。如果相对于行政管理部门来讲，这些可以统称为技术单位。技术单位在执法中也负有重要的职责，例如你这个设计对一般建设工程要直接依据地震动参数区划图所规定的抗震设防要求来进行设计，这就是一个执法。如果是重大建设工程或者可能产生严重次生灾害的建设工程，要进行地震安全性评价，最后确定了特殊的抗震设防要求，你在设计时也要满足、要执行，然后你还要根据行业的设计规范来执行。所以这些都应该说是一种执法工作，也要认真做好。只要是哪一个环节，不管是行政管理部门的管理工作没有做到位，还是我们技术单位的工作没有做到位，都可能影响到整个的执法的效果。所以执法工作需要各个方面、各个部门共同努力来配合。
就当前我省的具体情况来看，特别要注意的是对需要进行地震安全性评价的，也就是需要确定特殊抗震设防要求的建设工程，一定要按照省政府第58号令和今年省政府办公厅印发的省政府的解释的要求来进行操作。凡是列入这个范围的建设工程，都是强制性实施地震安全性评价的工程，都是需要执行强制性的抗震设防要求，这一点需要明确。在这个范围以外的其他工程，就可以把它视为一般建设工程。一般建设工程在通常情况下，不需要进行专门的地震安全性评价，可以直接适用新的区划图所规定的抗震设防要求。但是如果我们的建设、设计单位，主要是建设单位，认为需要进行地震安全性评价的，也可以进行地震安全性评价。不是说一般建设工程就不允许搞地震安全性评价了，它不是强制性的，是自愿性的。你建设单位认为还是进行一下安评更为可靠，那是允许的。但是列入了必须进行地震安全性评价范围的建设工程，如果不进行安评，那就是违法的。对于违法的行为，我们地震主管部门、其他行业行政主管部门都负有监督的职责和义务。对于构成法定的违法情形，需要给予行政处罚的，还要依法进行处罚。所以执法工作要有自觉执行的一面，如果没有自觉执行的，不管是有意的还是无意的，都要进行监督、纠正。对严重的，需要进行行政处罚的，要予以行政处罚，还要责令改正。行政处罚是对违法行为的处罚，它不是说处罚后，违法行为就变成合法化了，不是这么一个概念。所以在执法中要认真对待，否则的话，弄不好，什么时候就稀里糊涂违了法了，要受处罚了。这从我们建设、设计这些单位来讲，先要了解和掌握与你这个专业有关的法律、法规的规定，才能做好我们的专业执法工作。
在执法中还有一个问题需要特别注意的就是，如果发生对法律、法规、规章的理解上有所不同，你这个规定，这个单位可能这么理解，那个单位可能那么理解；或者认为规定的还不够明确的时候，要及时向主管部门提出，由主管部门来进行研究，看如何解决。若主管部门还解决不了，有的要向省政府提出，有的可能向国家有关主管部门提出。这些问题要及时解决。如果不解决的话，最后在执行中，就可能会有一定范围中的执法工作做的不好。
从我们行业主管部门来看，也需要经常地进行调查研究，及时地发现执法中存在的问题，然后来及时地加以解决。看看哪些是属于执法本身的问题，哪些是属于立法性的问题。如果是执法本身的问题，通过加强执法监督来解决；若是属于立法上还有不完善，或者不适用，或者是已经过时了，或者是法律上有冲突的，要及时发现这些问题，然后按照法定的程序来及时解决。这样才能保证我们在抗震设防要求这么一个领域内，把立法工作、执法工作紧密结合起来，把法制工作做的更好，使有关法律、法规、规章，还有地震动参数区划图以及其他配套的各种技术规范，能够得到全面的有效的实施。
借此机会，讲这几点意见，供大家参考。
谢谢！